Đất đai

Là một quốc gia có dân số đông và nguồn lực đất đai hạn chế, Việt Nam có diện tích đất nông nghiệp bình quân khoảng 0,3 ha/người, thuộc hàng thấp nhất trên thế giới ¹. Phương thức canh tác truyền thống dựa trên quy mô nhỏ, trung bình mỗi hộ được nhận khoảng 0,156 ha (thấp hơn 1/3 mức bình quân ở các nước trong khu vực như Thái Lan và Cam-pu-chia) ². Tăng trưởng  kinh tế và đô thị hóa nhanh chóng của Việt Nam trong hai thập kỷ gần đây đã góp phần chuyển đổi khoảng một triệu ha đất nông nghiệp thành đất thương mại và đất ở³. Chuyển đổi mục đích sử dụng đất đã dẫn đến xu hướng gia tăng tranh chấp đất đai  ⁴ và góp phần khắc sâu khoảng cách giữa thành thị và nông thôn ⁵.

Hà Nội đang vươn lên. Ảnh Duong Nguyen Hoang, Flickr (cropped), chụp ngày 24/11/2006. Giấy phép CC BY-NC-ND 2.0.

 Chính sách và quản lí nhà nước về đất đai

Theo Hiến pháp, đất đai và các tài nguyên thiên nhiên khác là “tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” ⁶. Quốc hội ban hành luật và các nghị quyết về đất đai; quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia. Bộ Tài nguyên Môi trường (Bộ TNMT) là cơ quan thuộc chính phủ chịu trách nhiệm xây dựng và thực thi các chính sách về đất đai. Với từng giai đoạn, Ban Chấp hành Trung ương Đảng ra nghị quyết định hướng cho việc đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai.

Trong công tác giám sát về đất đai, quốc hội thực hiện quyền tối cao. Quyền giám sát về đất đai cũng được trao cho Mặt trận Tổ quốc, hội đồng nhân dân⁷ và Liên hiệp các hội Khoa học Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA),⁸ và người dân. Liên hiệp các hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam thực hiện chức năng tư vấn, phản biện và giám định liên quan đến đất đai ⁹.

Luật đất đai hiện hành của Việt Nam được thông qua năm 2013¹⁰ dựa trên sửa đổi Luật đất đai 2003. Dưới Luật này, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành một loạt văn bản dưới luật hướng dẫn việc thi hành, bồi thường, tái định cư và định giá đất ¹¹. Một số điểm chính của Luật Đất 2013 bao gồm:

• Tăng cường phân quyền quản lý nhà nước về đất đai cho cấp tỉnh và huyện, trong đó có công tác lập quy hoạch sử dụng đất và định giá đất (phân cho cấp tỉnh) (điều 114).
• Ưu tiên giao đất, cho thuê đất đối với người dân tộc thiểu số không có đất hoặc thiếu đất sản xuất (điều 133).
• Tạo không gian cho công dân và các tổ chức quần chúng tham gia giám sát quy hoạch sử dụng đất (điều 43), chuyển đổi mục đích sử dụng đất (điều 69) và quản lý đất đai (điều 198-199).

Các báo cáo nghiên cứu của World Bank cho thấy thực tiễn công khai thông tin trong quản lý đất đai ở Việt Nam giai đoạn 2010-2014 đã có nhiều cải thiện , tuy nhiên mức độ công khai chưa đáp ứng yêu cầu của pháp luật.¹²

Trong những năm gần đây, sự quan tâm của các tổ chức xã hội đối với chính sách về đất đai ngày càng gia tăng. Hiện có ba mạng lưới liên quan đến đất đai duy trì hoạt động: Liên minh Đất đai (Landa), Mạng lưới Đất Rừng (LandNet), và Liên minh Đất Rừng (Forland). 

Phân loại đất và các quyền hưởng dụng

Tính đền hết năm 2013, Việt Nam có 81% diện tích là đất nông nghiệp, trong đó đất trồng trọt chiếm 35%, đất rừng 45%, diện tích nuôi trồng thủy sản 1%¹³. Trong đất trồng trọt, 3,8 triệu ha (chiếm khoảng 35%) là đất chuyên canh lúa ¹⁴. Diện tích đất trồng lúa giảm nhẹ trong giai đoạn 2011-2015¹⁵, theo quy hoạch sử dụng đất đến 2020 sẽ giảm thêm khoảng 52 nghìn ha phục vụ phát triển cơ sở hạ tầng và chuyển đổi cơ cấu cây trồng thích ứng với biến đổi khí hậu, thiên tai ¹⁶. Các tác động môi trường nêu trên, cùng với nạn phá rừng và việc xây dựng các đập thủy điện ngày càng ảnh hưởng tới đất nông nghiệp ven biển, trong đó có hơn 970.000 ha ở đồng bằng sông Cửu Long ¹⁷.

Nhà nước giao, cho thuê đất cho các cá nhân, tổ chức thông qua việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ)¹⁸. GCN QSDĐ có thể được trao đổi, chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê và được thừa kế. Các quyền thay đổi được cấp cho các loại đất khác nhau. Đất ở được phân bổ không xác định thời hạn; GCN QSDĐ nông nghiệp (“sổ đỏ”) và đất rừng trong thời hạn 50 năm.Giấy tờ này có giá trị pháp lý trong các giao dịch trao đổi, chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê, và thừa kế. Mỗi loại đất gắn với các quyền và thời hạn khác nhau. Đất ở không quy định thời hạn; đất nông nghiệp có sổ đỏ và đất lâm nghiệp có kỳ hạn tối đa 50 năm ¹⁹. Người dân không được tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp nếu không được cấp phép ²⁰. Quyền khai thác lâm sản trên đất lâm nghiệp được quy định chặt chẽ, đặc biệt trong vấn đề khai thác gỗ.

Diện tích rừng

Rừng được xác định bởi đồng thời hai yếu tố, có cây che phủ và không bị sử dụng cho mục đích khác ngoài lâm nghiệp. Cây rừng có độ cao tối thiểu 5m. Diện tích rừng bao gồm cả những khu vực rừng tái sinh tuy cây chưa đạt độ cao 5m nhưng có triển vọng đạt độ che phủ 10% và chiều cao cây 5m, vì đây là những vùng tạm thời không còn chức năng dự trữ do tác động của con người hoặc nguyên nhân khách quan, song có triển vọng tái sinh.

Đất trồng cây lâu năm

Là đất canh tác lâu dài, không cần trồng mới sau mỗi vụ thu hoạch, như đất canh tác ca-cao, cà phê, cao su. Đất trồng cây lâu năm bao gồm cả đất có cây bụi, đất trồng cây ăn quả, cây cho hạt, cây thân leo, nhưng không bao gồm đất trồng cây lấy gỗ.

Đất có thể canh tác

Theo định nghĩa của FAO, đất có thể canh tác bao gồm đất trồng tạm thời (các khu vực xen canh chỉ tính một lần), các đồng cỏ tạm thời để chăn thả gia súc hay lấy cỏ, đất vườn và đất bỏ hoang tạm thời, không bao gồm đất bị bỏ hoang do tập quán du canh. Dữ liệu về “Đất có thể canh tác” không có nghĩa là đất có tiềm năng trồng trọt.

Luật đất đai hiện hành không thừa nhận các hình thức sở hữu đất theo phong tục tập quán và các cộng đồng (thôn bản) không có tư cách pháp lý để tham gia các giao dịch về đất đai. Điều này khác với thực tiễn ở nhiều nơi người dân thiểu số coi đất đai (đặc biệt là đất rừng) là tài sản chung của thôn bản. Tuy nhiên, Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng (2004) có thừa nhận sự tham gia của cộng đồng trong quản lý đất rừng ²¹. Tính tới năm 2015, chỉ có 2% đất rừng được giao cho các cộng đồng, so với 26% diện tích được giao cho cá nhân; phần lớn còn lại được quản lý bởi các nông lâm trường (công ty lâm nghiệp), các ban quản lý hoặc chính quyền địa phương²².

Chương trình cấp GCNQSDĐ của Chính phủ triển khai trong những năm 1990 (sau khi Luật đất đai 1993 ra đời) được đánh giá là một trong những nỗ lực về cải cách đất đai nhanh và mạnh trên thế giới²³. Việc cấp GCNQSDĐ được đẩy nhanh ở một số nơi song ở nhiều nơi khác tốc độ triển khai còn chậm chạp. Tính đến năm 2013, Nhà nước đã cấp khoảng 38 triệu GCNQSDĐ. Ít nhất 11 tỉnh miền Nam hầu như đã hoàn thành việc cấp giấy này, trong khi ở nhiều tỉnh thành khác, tỉ lệ này đạt dưới 70%.²⁴. Cho đến cuối 2015, Ngân hàng Thế giới và các nhà tài trợ quốc tế khác đã triển khai nhiều gói hỗ trợ Việt Nam thúc đẩy việc cấp GCNQSDĐ²⁵.

Một vườn ươm cây tại Quảng Ninh, Việt Nam. Ảnh: Jeff Warren, Flickr,  chụp ngày 19/1/2009. Giấy phép CC BY-SA 2.0.

 Trong tiếp cân về đất đai, phụ nữ vẫn còn chịu thiệt thòi do hệ lụy phân biệt đối xử trong thừa kế của chế độ phụ hệ ²⁶. Tính đến năm 2012, chỉ có 36% GCNQSDĐ nông nghiệp do phụ nữ đứng tên hoặc cùng đứng tên. Tỉ lệ này ở phụ nữ dân tộc thiểu số thậm chí còn thấp hơn, chỉ 21%.

Ô nhiễm và hoang hóa đất đai do bom mìn và vật liệu nổ sót lại từ chiến tranh phần nào đã được giải quyết trong những thập kỷ qua nhờ sự vào cuộc của quân đội và hỗ trợ từ quốc tế.. Các tỉnh miền Trung quanh khu vực phi quân sự trước đây và một số vùng biên giới là những nơi chịu ảnh hưởng nặng nề nhất.²⁷. Chất độc màu da cam Mỹ đã rải lên hơn 2,2 triệu ha đất đai miền Nam Việt Nam để lại những hậu quả nặng nề về sức khỏe và tác động môi trường mang tính cục bộ. Song, theo một số phân tích, đất đai ở những nơi bị rải bề mặt không bị ảnh hưởng chất độc tồn dư về lâu dài²⁸.

 Thu hồi đất đai

Theo Hiến pháp và Luật đất đai 2013, Nhà nước có quyền thu hồi, trưng dụng đất đã giao cho người dân trong trường hợp cần thiết theo luật định, phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh hay “phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” ²⁹. Quy định này chặt chẽ hơn so với Luật 2003 cho phép Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế nói chung ³⁰. Ước tính đã có khoảng 10% dân số bị ảnh hưởng bởi chủ trương này theo luật cũ 2003. Các tín  hiệu ban đầu cho thấy luật sửa đổi 2013 đã góp phần làm giảm tỉ lệ phát sinh các vụ việc mới về thu hồi đất ³¹.

Source: UNIDO. Created by ODI June 2016. Licensed under CC BY-SA 4.0. Explore the data.

Tính đến hết tháng 5/2017, Việt Nam có 325 khu công nghiệp (bao gồm cả khu công nghiệp, khu chế xuất) và 3 đặc khu kinh tế³². Chỉ có một số ít trường hợp đất nông nghiệp chuyển đổi quy mô lớn được giao cho nhà đầu tư nước ngoài ³³; còn lại doanh nghiệp Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế và quản lý hơn 2,8 triệu ha đất nông nghiệp và đất rừng ³⁴.

 Giải quyết tranh chấp đất đai

 Bộ TNMT và Quốc hội giám sát số vụ khiếu nại tố cáo về đất đai hàng năm. Phần lớn trong số đó liên quan đến tranh chấp đất đai. Riêng Bộ TN&MT, đơn khiếu nại và tố cáo về đất đai chiếm đến 98% số lượng đơn thư nhận được trong năm 2014³⁵. Theo báo cáo Quốc hội, trong hơn một triệu đơn thư khiếu nại tố cáo về đất đai giai đoạn 2003-2012, chỉ có “khoảng một nửa số đơn thư được xử lý thỏa đáng hay phần nào thỏa đáng”, phần lớn số đơn thư này được chuyển về chính quyền các cấp xử lý ³⁶  theo quy định của Luật Khiếu nại ³⁷. Chính quyền địa phương thường giải quyết các tranh chấp giữa các công dân với nhau, nhưng không giải quyết được các tranh chấp giữa công dân và các cơ quan nhà nước³⁸.

Trong thực tế, công dân bị ảnh hưởng thường nộp khiếu nại về tranh chấp đất đai lên các cơ quan cấp cao. Nếu đơn thư không được giải quyết như mong muốn, họ có thể sẽ nhờ đến truyền thông hoặc tiến hành hoạt động cộng đồng, ví dụ như biểu tình trước văn phòng cơ quan chức năng ở Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, và một số tỉnh thành. Các lực lượng an ninh cho phép một số cuộc biểu tình diễn ra, nhưng đôi khi can thiệp với vũ lực nếu như tranh chấp lan rộng hay để tiến hành giải phóng mặt bằng ngay tức thì³⁹. Vụ tranh chấp đất đai nổi bật nhất trong những năm gần đây là vụ tước đoạt đất Đoàn Văn Vươn ở quận Tiên Lãng, Hải Phòng⁴⁰, xây dựng khu đô thị mới Ecopark ở ngoại thành Hà Nội ⁴¹ hay ở Đồng Tâm, Hà Nội ⁴². Phần lớn các vụ tranh chấp đất đai xảy ra do không thực hiện đúng các thủ tục thu hồi đất, mức bồi thường quá thấp, hay có dấu hiệu tham nhũng⁴³. Chỉ có số ít các vụ tranh chấp được đưa ra tòa⁴⁴; trong khi đó, báo chí truyền thông cũng đã góp phần quan trọng thúc đẩy trách nhiệm giải trình của các doanh nghiệp và cơ quan đơn vị nhà nước sử dụng đất.

 Cập nhật tháng 12/2017